中国的多项环境治理规定为地方政府设定了目标,目标能否完成与地方官员的晋升息息相关。一项新的研究表明,这种自上而下的监管体系虽然初衷良好,但有时可能无法有效地实现监管目标。该研究考察了中国的地表水污染治理,发现地方政府官员对受到中央政府监测的污染企业实施了更为严格的监管,而对未受监测的企业则网开一面。这导致受监测企业的生产率明显下降,而未受监测的企业排污依旧。

该文章作者之一、芝加哥大学能源政策研究所EPIC-China研究主任、香港科技大学教授何国俊表示:“虽然政策的出发点是好的,但是这种强激励可能会使中央与地方政府的目标错位,进而降低政策效率。原则上,地方政府官员本应以增进人民福祉为目标开展环保工作,但实际执行中,许多官员的目的却只是完成一些具体指标。比如, 在我们这一研究中,地方官员就只对会影响水质监测数据指标的企业实施更严格的监管。”

2003年,中央政府出台了严格的水污染治理措施,并为各监测站设定了明确的水质目标,水质数据与地方政府官员的晋升直接挂钩。由于水质监测站只能反映来自上游企业的污染排放、而不能监测到下游企业的污染排放,地方官员对监测站上游的污染企业实施了更为严格的监管,而对下游企业则网开一面。

本文发现,由于受到更严格的监管,紧邻监测站的上游污染企业,相对于紧邻监测站的下游企业,需要将大量的资本分配到“减排活动”而非“生产活动”,从而导致其各种污染物的排放显著下降,但全要素生产率也同时降低了24%。进一步分析表明,这一上下游间的生产率差距只存在于重污染行业,并且只有在中央政府加强了水质监管以后才开始出现。同时,只有紧邻监测站几公里以内的上游企业才受到了最严格的管制、而更上游企业并没有受到明显影响,这是因为地表水的污染会随着水流被快速稀释,因此只有对紧邻监测站的上游企业进行管制才能最有效地提升水质数据。

环境监管给中国带来了不可忽略的经济成本。本文估计,水污染排放每下降10%,意味着污染行业的生产率下降3%。作者们据此计算得到,在2000 至2007年期间,中国因治理水污染而损失了超过8000亿人民币的工业产出。

“由于企业减排的边际成本通常随着减排量的增加而上升,而地方政府又将所有的减排负担都集中在一小部分企业身上,这就导致改善环境的经济成本变得更加高昂。如果中央政府能够更加全面地衡量地方政府的环保绩效,则可以有效地提升环保政策的效率。”文章合作者王绍达表示。他目前在EPIC从事博士后研究,并即将入职芝加哥大学担任助理教授。

此外,研究还表明,地方政府官员的晋升激励越强、直接修改水质监测数据的难度越大,则上、下游企业之间的生产率差距就越大。这进一步表明由于地方政府官员更注重 “水质数据”,而非“实际水质”,国家的政策目标与地方政府官员的激励措施之间出现了错位。